中国税务报_借鉴司法经验 构建税务文书电子送达制度_石惠惠_2018年09月25日

借鉴司法经验 构建税务文书电子送达制度
2018年09月25日
版次：07 作者：石惠惠

核心观点

●征纳双方可通过电子税务局签订电子送达契约并附加短信提醒来取得纳税人的同意。

●只有程序性的不牵涉纳税人实体权利义务的文书才可以电子送达，电子送达的文书类型应当仅限于告知性通知书，不能涉及终局裁判性的决定书。

当前司法领域已展开丰富的电子送达实践，破解送达难问题，节能增效。税务机关也面临执法文书送达难问题，应积极借鉴司法系统的经验，构建税务文书电子送达的相关制度。

税务文书送达难

税收征管法实施细则第一百零一条规定了税务文书送达的方式为直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达和公告送达，并对每种送达方式的启动条件与程序进行了严格规定。

但近年来随着纳税人数量激增，直接送达因执法人员忙不过来等原因，越来越显操作难的瓶颈。留置送达，由于对担当见证人身份的“基层组织”没有明确界限，实践中不好操作。与之类似，委托送达方式中可以接受委托的“其他有关机关”“其他有关单位”缺少细化规定，缺少配合执法的主体。邮寄送达也面临困扰，主要是部分纳税人实际经营地址与注册地址不一致，易造成送达无效等。公告送达作为兜底式送达方式，则要求在穷尽前述送达方式无法送达的情况下才可启动。

司法领域实践电子送达

民事诉讼法第八十七条规定，经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。采用前款方式送达的，以传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。这是我国首次以法律条文的形式明确规定了电子送达制度。

而后的《民诉司法解释》对电子送达制度进行了补充细化。该解释第一百三十五条第一款规定，电子送达可以采用传真、电子邮件、移动通信等即时收悉的特定系统作为送达媒介。这明确了传真、电子邮件、移动通讯为电子送达的三种主要形式。该解释第一百三十六条规定，受送达人同意采用电子方式送达的，应当在送达地址确认书中予以确认。这表明了电子送达应以“明示同意”为前提条件，充分保障了当事人的程序参与权。

如今司法电子送达实践已十分丰富。比如，深圳中级人民法院和盐田法院共同上线深圳法院电子卷宗随案同步生成系统，法官可在该系统通过微信送达法律文书，实现“一键送达”。海南三亚中级人民法院与三亚市司法局携手信息技术服务商打造智慧法院电子送达平台，实现了司法局律师库比对、微信小程序人脸识别、诉讼文书推送和小程序签名签收等多项功能。这些电子送达方式为税务机关探索建立税务文书电子送达制度提供了样板和路径。

税务文书电子送达难点及制度构想

（一）电子送达的合法性及顺位问题。

电子送达在民事诉讼法领域已取得合法地位，税收征管法及其实施细则还未对其予以规定，这是影响税务领域应用推广电子送达的最大障碍。

送达难是税务机关的征管难点，税收领域应积极通过修改税收征管法及其实施细则，将电子送达纳入法定送达方式并规定优先适用，或者由国家税务总局以税收规范性文件等方式明确税务文书送达可参照民事诉讼领域电子送达的规则，给予涉税文书电子送达合法身份。

（二）需要征得纳税人的事先同意。

受通知权利是当事人最基本的权利之一，电子送达合法性的基础在于纳税人事前同意，其实质是征纳双方就送达方式签订一个民事法律关系的契约。面向所有纳税人签订这样的契约并非易事，税务机关要尽到充分的告知义务，解决征纳双方签字盖章的安全性等技术性问题。

鉴于电子税务局已基本普及并广泛应用于纳税人申报、发票申领及代开、证明办理和查询反馈等涉税事项，笔者认为，征纳双方可通过电子税务局签订电子送达契约并附加短信提醒的方式来取得纳税人的同意，继而推广电子送达的应用。税务机关应根据我国电子签章法相关规定生成具有密钥的安全电子签章，纳税人可通过身份认证填写验证码的方式确认同意。

具体做法：（1）由税务机关拟定统一的格式契约加盖电子签章，通过电子税务局传输至纳税人端。（2）税务机关向纳税人实名采集过的手机号码发送短信，提示其登录电子税务局查看并签订格式契约。为保证纳税人有效接收并信任此短信，可借鉴杭州互联网法院的做法，通过电信运营商向纳税人手机号码发送点击“关闭”才能继续使用手机的“弹屏短信提醒”。（3）由于电子税务局的登录账号和密码对于每个纳税人都具有唯一性，在电子税务局系统中完成签约本身就是对纳税人身份的一种验证。为保证签约人充分理解格式契约内容，可对纳税人身份进行双重验证，即通过电信运营商向纳税人手机号码发送唯一的电子签名码，纳税人端填入电子签名码后方可点击同意并保存。

（三）电子送达的税务文书范围。

只有程序性的不牵涉纳税人实体权利义务的文书才可以电子送达，民事诉讼法对此已作出限制性规定，即判决书、裁定书、调解书不可以进行电子送达。投射到税务文书，可通过电子送达的文书类型应当仅限于告知性通知书，不能涉及终局裁判性的决定书。税收征管法实施细则第一百零七条规定了八种税务文书的类型，分别是税务事项通知书、责令限期改正通知书、税收保全措施决定书、税收强制执行决定书、税务检查通知书、税务处理决定书、税务行政处罚决定书、行政复议决定书，其中只有前两种和第五种可以适用电子送达方式。

（四）税务机关应当尽到充分告知义务。

征纳双方签订的同意电子送达契约中，应包括电子送达的地址或者途径、可以电子送达的税务文书类型、送达生效的时间等基本内容，其中电子送达的地址因关乎纳税人是否可以有效接收文书，应被视作契约中最重要的信息，需要税务机关对纳税人尽到充分的提醒及阐明不利后果的义务。例如，电子送达地址为纳税人登录的电子税务局的指定功能模块、若纳税人想变更送达方式或电子送达地址应通过什么途径、纳税人应保证接收提示短信的通讯号码的准确性等内容都应作强调处理，提示纳税人注意。

（五）明确电子送达税务文书生效条件。

有关电子送达文书的生效时间，民事诉讼法第八十七条第二款规定，采用电子送达方式的，以传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。民事诉讼法解释第一百三十五条第二款进一步明确，民事诉讼法第八十七条第二款规定的到达受送达人特定系统的日期，为人民法院对应系统显示发送成功的日期，但受送达人证明到达其特定系统的日期与人民法院对应系统显示发送成功的日期不一致的，以受送达人证明到达其特定系统的日期为准。

可以看出，我国电子送达采用到达主义。由于当事人对电子送达的方式表示同意，对电子送达地址已充分知晓，电子送达采用的到达主义具有合法性基础。但为了充分保障纳税人的权益，笔者认为在采用到达即生效原则的基础上，税务机关应提供更加便利与人性化的服务措施。比如在通过电子税务局向纳税人发送税务文书时，税务机关要一并发送提示短信。

（六）税务文书电子送达的法律救济。

电子送达高效便捷，可大幅提高税务文书送达的效率，但在制度设计时仍要充分考虑公正和效率的双重价值取向，既要建立制度机制推广电子送达，也要为受送达主体设置救济程序。虽然电子送达采用送达即生效的原则，但若纳税人能举证由于不可抗力因素导致无法接受税务文书的，可在提供证明资料并经税务机关认可的条件下对抗文书生效。

（作者：国家税务总局杭州市下城区税务局公职律师）